最高人民法院、司法部近日聯合印發《關于充分發揮人民調解基礎性作用 推進訴源治理的意見》，要求充分發揮人民調解在矛盾糾紛預防化解中的基礎性作用，深入推進訴源治理，從源頭上減少訴訟增量。
《意見》全文如下：
最高人民法院 司法部
關于印發《關于充分發揮人民調解基礎性作用
推進訴源治理的意見》的通知
各省、自治區、直轄市高級人民法院、司法廳（局），解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院、新疆生產建設兵團司法局：
現將《關于充分發揮人民調解基礎性作用 推進訴源治理的意見》印發你們，請結合實際，抓好貫徹落實。
最高人民法院 司法部
2023年9月27日
關于充分發揮人民調解基礎性作用
推進訴源治理的意見
為深入貫徹落實習近平總書記關于調解工作的重要指示精神和黨中央決策部署，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，抓前端、治未病，充分發揮人民調解在矛盾糾紛預防化解中的基礎性作用，深入推進訴源治理，從源頭上減少訴訟增量，提出以下意見。
一、總體要求
?。ㄒ唬┲笇枷?/p>
堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神，深入學習貫徹習近平法治思想，認真貫徹落實習近平總書記關于調解工作的重要指示精神，堅持黨的領導，堅持以人民為中心，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，進一步加強人民調解工作，健全完善訴調對接工作機制，強化工作保障，推動源頭預防、就地實質化解糾紛，為建設更高水平的平安中國、法治中國作出積極貢獻。
?。ǘ┕ぷ髟瓌t
堅持黨的領導。堅持黨對人民調解工作的全面領導，牢牢把握人民調解工作正確政治方向，確保黨中央決策部署得到全面貫徹落實。
堅持人民至上。堅持人民調解為了人民、依靠人民，以維護人民群眾合法權益為出發點和落腳點，為人民群眾提供更加優質高效智能的調解服務。
堅持預防為主。堅持抓早抓小抓苗頭，引導基層群眾優先選擇人民調解等非訴訟方式，夯實訴源治理，切實把矛盾糾紛解決在基層、化解在訴前。
堅持協調聯動。加強資源統籌，廣泛引導和發動社會各方面力量參與矛盾糾紛化解，促進矛盾糾紛有效分流、及時調處、形成合力。
堅持實質化解。不斷提升調解能力，提高調解協議自動履行率，保證調解協議效力，依法維護人民調解權威，促進矛盾糾紛就地實質化解。
堅持創新發展?？偨Y有益經驗，從實際出發，不斷推進工作理念、平臺載體、制度機制、方式方法創新，豐富和完善人民調解制度，提高訴源治理水平。
二、夯實人民調解“第一道防線”
?。ㄒ唬┘訌娒芗m紛排查預防。切實把矛盾糾紛排查作為一項基礎性、日常性工作，采取普遍排查與重點排查、日常排查與集中排查相結合等方式，不斷提高矛盾糾紛排查的針對性、有效性。加強與網格員、平安志愿者等群防群治力量和派出所、綜治中心等基層維穩單位的信息共享、聯排聯動，做到排查全覆蓋、無盲區。聚焦矛盾糾紛易發多發的重點地區、重點領域、重點人群、重點時段，開展有針對性的重點排查。圍繞服務鄉村振興等國家重大戰略，圍繞開展重大活動、應對重大事件等，組織開展形式多樣的矛盾糾紛專項排查。對排查出的矛盾糾紛風險隱患，建立工作臺賬，分類梳理，采取相應的防范處置措施，努力做到早發現、早報告、早控制、早解決。
?。ǘ┘訌娀鶎用芗m紛化解。加強鄉鎮（街道）、村（社區）人民調解組織規范化建設，做到依法普遍設立、人員充實、制度健全、工作規范、保障有力。完善覆蓋縣鄉村組的人民調解組織網絡，推進形式多樣的個人、特色調解工作室建設，探索創設更多契合需要的新型人民調解組織。加大對婚姻家事、鄰里、房屋宅基地、山林土地等基層常見多發的矛盾糾紛調解力度，堅持抓早抓小、應調盡調、法理情相結合，防止因調解不及時、不到位引發“民轉刑”“刑轉命”等惡性案件。對可能激化的矛盾糾紛，要在穩定事態的基礎上及時報告，協助黨委、政府和有關部門化解。
?。ㄈ┘訌娭攸c領域矛盾糾紛化解。以社會需求為導向，對矛盾糾紛易發多發的重點領域，鼓勵社會團體或其他組織依法設立行業性專業性人民調解組織。已經設立行業性專業性人民調解組織的，要在司法行政機關的指導下，全面加強規范化建設，確保中立性、公正性，防止商業化、行政化。進一步加強醫療、道路交通、勞動爭議、物業等領域人民調解工作，積極向消費、旅游、金融、保險、知識產權等領域拓展。加強新業態領域矛盾糾紛化解，切實維護靈活就業和新就業形態勞動者合法權益。針對重點領域矛盾糾紛特點規律，建立完善人民調解咨詢專家庫，注重運用專業知識、借助專業力量化解矛盾糾紛，提高調解工作的權威性和公信力。
?。ㄋ模┘訌娭卮笠呻y復雜矛盾糾紛化解。依托現有的公共法律服務中心，整合人民調解、律師調解、商事調解、行業調解、行政調解等力量，設立市、縣兩級“一站式”非訴訟糾紛化解中心（或矛盾糾紛調解中心），統籌律師、基層法律服務、公證、法律援助、司法鑒定等法律服務資源，聯動仲裁、行政復議等非訴訟糾紛化解方式，合力化解市、縣域范圍內重大疑難復雜矛盾糾紛。
三、加強訴調對接工作
?。ㄒ唬┘訌娫V前引導。在訴訟服務、法治宣傳等工作中提供非訴訟糾紛解決方式指引，增強當事人及律師等法律服務工作者非訴訟糾紛解決意識。人民法院加強訴前引導，對訴至人民法院的案件，適宜通過人民調解解決的，向當事人釋明人民調解的特點優勢，引導當事人向屬地或相關人民調解組織申請調解。經釋明后當事人仍不同意調解的，及時登記立案。
?。ǘ┘皶r分流案件。人民法院對適宜通過人民調解方式解決的案件，在征得雙方當事人同意后，可以先行在立案前委派或訴中委托人民調解。委派委托的人民調解組織，可以由當事人在司法行政機關公布的人民調解組織名冊中選定，也可以由人民法院在特邀調解組織名冊中指定。對基層矛盾糾紛，充分發揮村（社區）、鄉鎮（街道）人民調解委員會作用，及時就地予以化解。對行業專業領域矛盾糾紛，注重發揮相關行業性專業性人民調解組織優勢，提升專業化解水平。鼓勵非訴訟糾紛化解中心（或矛盾糾紛調解中心）與人民法院訴訟服務中心實行直接對接，統一接收人民法院委派委托調解的案件，組織、協調、督促轄區內人民調解組織開展調解。
?。ㄈ┮婪ㄊ芾碚{解。人民調解組織收到委派委托調解的案件后，應當按照《中華人民共和國人民調解法》和《全國人民調解工作規范》要求及時受理調解。經調解達成協議的，人民調解組織可以制作調解協議書，督促雙方當事人按約履行，并向人民法院反饋調解結果。雙方當事人認為有必要的，可以共同向有管轄權的人民法院申請司法確認。經調解不能達成調解協議的，人民調解組織應當及時辦理調解終結手續，將案件材料退回委派委托的人民法院。人民法院接收案件材料后，應當及時登記立案或者恢復審理。對各方當事人同意用書面形式記載的調解過程中沒有爭議的事實，在訴訟程序中，除涉及國家利益、社會公共利益和他人合法權益的外，當事人無需舉證。
四、強化調解工作保障
?。ㄒ唬┘訌娙嗣裾{解員隊伍建設。注重吸納律師、公證員、仲裁員、基層法律服務工作者、心理咨詢師、醫生、教師、專家學者等社會專業人士和退休政法干警以及信訪、工會、婦聯等部門群眾工作經驗豐富的退休人員擔任人民調解員，不斷壯大人民調解員隊伍，優化人員結構。大力加強專職人民調解員隊伍建設，行業性專業性人民調解委員會應當配備3名以上專職人民調解員，鄉鎮（街道）人民調解委員會和派駐有關單位和部門的人民調解工作室應當配備2名以上專職人民調解員，有條件的村（社區）和企（事）業單位人民調解委員會可以配備1名以上專職人民調解員。建立青年律師參與人民調解機制，組織青年律師特別是新入職律師到司法所、公共法律服務中心等機構鍛煉，充分發揮律師精通法律的專業優勢，廣泛參與矛盾糾紛排查預防、基層矛盾糾紛化解、行業專業領域矛盾糾紛化解等工作，提升矛盾糾紛化解專業化水平。落實以縣級司法行政機關為主的培訓制度，采取集中授課、交流研討、案例評析、現場觀摩、旁聽庭審、實訓演練等靈活多樣、生動有效的形式，加強對人民調解員的培訓，不斷提高人民調解員化解新形勢下矛盾糾紛的能力和水平。
?。ǘ┘訌娊涃M保障。推動落實將人民調解工作指導經費、人民調解委員會補助經費、人民調解員補貼經費、專職人民調解員聘用經費、人民調解辦案補貼和專家咨詢費等列入同級財政預算足額保障。加強與財政部門溝通協調，建立人民調解工作經費動態增長機制，加大政府購買人民調解服務力度，用足用好中央和省級轉移支付資金，補充人民調解工作經費不足。人民調解組織的設立單位和相關行業主管部門應當提供場所、設施等辦公條件和必要的工作經費。探索建立相關基金會，鼓勵為人民調解組織提供捐贈資助等，多渠道保障人民調解工作有效開展。
?。ㄈ娀畔⒒脚_對接。最高人民法院與司法部建立“總對總”對接機制，司法部加快推進矛盾糾紛非訴化解平臺建設，實現與最高人民法院的業務協同和數據共享，確保糾紛案件網上流轉順暢，信息數據互通共享。人民調解信息化平臺依托司法部矛盾糾紛非訴化解平臺，實現與最高人民法院相關系統平臺的對接，開展矛盾糾紛在線咨詢、在線分流、在線調解、在線反饋、在線司法確認。積極運用大數據、云計算、人工智能等信息化手段，通過信息化平臺對接匯聚糾紛數據，實現對矛盾風險的動態感知、精準分析，提高預測預警預防風險的能力，為黨委、政府科學研判社會矛盾糾紛形勢提供參考依據。
五、加強組織領導
?。ㄒ唬┘訌妳f作配合。各級人民法院和司法行政機關要積極爭取黨委、政府對人民調解工作的重視和支持，推進訴源治理，提高人民調解工作在平安建設考核中的比重。建立民間糾紛成訴情況通報機制和重大矛盾糾紛預警雙向通報機制，定期分析轄區矛盾糾紛特點，共同做好糾紛預防化解工作。加強調查研究，共同研究解決工作中遇到的困難和問題。強化工作督導，確保各項工作落實到位。
?。ǘ┘訌姽ぷ髦笇?。司法行政機關要加強對人民調解工作的全面指導，提升人民調解工作規范化水平，建立健全人民調解組織和人民調解員名冊，做好依法設立的人民調解組織備案工作，完善人民調解工作考核評價標準，并將考核情況與調解員等級評定、辦案補貼掛鉤。人民法院要加強對人民調解委員會調解民間糾紛的業務指導，會同司法行政機關做好人民調解宣傳推廣和業務培訓等工作，完善委派委托人民調解和人民調解協議司法確認機制，優化工作流程。
?。ㄈ┘訌娦麄鞅碚?。要充分運用傳統媒體和網絡、微信、微博等新媒體，加大對人民調解工作的宣傳力度，不斷擴大人民群眾對人民調解的知曉度和首選率。廣泛宣傳人民調解組織和人民調解員的先進事跡，聯合發布相關典型案例，講好“人民調解故事”，為人民調解工作開展營造良好社會環境。采取多種形式，加大對人民調解組織和人民調解員的表彰表揚力度，增強其職業榮譽感和自豪感，激發人民調解員的工作熱情。
最高人民法院 司法部有關負責人就《關于充分發揮人民調解基礎性作用 推進訴源治理的意見》答記者問
近日，最高人民法院、司法部印發了《關于充分發揮人民調解基礎性作用 推進訴源治理的意見》（以下簡稱《意見》），最高人民法院、司法部有關負責人就《意見》相關問題回答了記者的提問。
問：制定出臺《意見》的背景是什么？
答：習近平總書記強調，法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我國國情決定了我們不能成為“訴訟大國”，必須堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。據統計，2022年，人民法院一審受理民事行政案件1610.6萬件，訴前調解未進入立案程序的糾紛895萬件，說明大量矛盾糾紛可以通過調解等非訴訟方式在成訴前得到有效化解。人民調解是一項具有中國特色的法律制度，在矛盾糾紛多元化解機制中發揮著基礎性作用。目前，全國有人民調解委員會69.3萬個，基本形成了覆蓋城鄉和重點領域、重點單位的組織網絡；2022年，通過人民調解方式化解的矛盾糾紛達1494萬件，其中人民法院委派委托調解成功675萬件；今年上半年調解矛盾糾紛877萬件，其中人民法院委派委托調解成功441萬件。說明人民調解將大量矛盾糾紛解決在基層、化解在訴前，在基層矛盾糾紛化解中發揮了主渠道、主力軍作用，不僅有效減輕了當事人的訴累和人民法院的辦案壓力，而且有力維護了社會和諧穩定。為進一步發揮人民調解在矛盾糾紛預防化解中的基礎性作用，深入推進訴源治理，從源頭上減少訴訟增量，制定《意見》。
問：《意見》聚焦人民調解，請問制定出臺《意見》的總體思路是什么？
答：習近平總書記高度重視人民調解工作，多次對人民調解工作作出重要指示。出臺《意見》的總體思路是要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神，深入學習貫徹習近平法治思想，認真貫徹落實習近平總書記關于調解工作的重要指示精神，堅持黨的領導，堅持以人民為中心，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，進一步加強人民調解工作，健全完善訴調對接工作機制，強化工作保障，推動源頭預防、就地實質化解糾紛，為建設更高水平的平安中國、法治中國作出積極貢獻。強調發揮人民調解作用、推進訴源治理，必須始終堅持黨的領導、堅持人民至上、堅持預防為主、堅持協調聯動、堅持實質化解、堅持創新發展。
問：《意見》提出要夯實人民調解“第一道防線”，請問有哪些具體要求？
答：任何矛盾糾紛都有一個發生發展的過程，第一時間發現、第一時間化解矛盾糾紛，不僅成本最低，而且效果最好。人民調解組織扎根基層、遍布城鄉社區，人民調解員來自群眾、熟悉社情民意，人民調解程序便捷、方法靈活、不傷感情、不收費用等，這些優勢特點能夠最大限度實現矛盾糾紛及早發現、及時就地且快速有效化解，既能減輕當事人的負擔，修復受損的社會關系，也能避免矛盾糾紛進入行政、司法渠道，節約行政執法和司法成本。
《意見》著眼于實現矛盾糾紛前端化解、實質化解，堅持預防為主、協調聯動，從加強矛盾糾紛排查預防、加強基層矛盾糾紛化解、加強重點領域矛盾糾紛化解、加強重大疑難復雜矛盾糾紛化解四個方面，對夯實人民調解“第一道防線”提出了具體要求。為及早發現矛盾糾紛，《意見》要求人民調解組織和人民調解員切實把矛盾糾紛排查作為一項基礎性、日常性工作，同時加強與群防群治力量和基層維穩單位的信息共享、聯排聯動，做到排查全覆蓋、無盲區。為及時就地化解矛盾糾紛，《意見》要求加強鄉鎮（街道）、村（社區）和行業性專業性人民調解組織規范化建設，加大對基層常見多發的矛盾糾紛和重點行業專業領域的矛盾糾紛調解力度。對重大疑難復雜矛盾糾紛，《意見》提出依托現有的公共法律服務中心設立市、縣兩級“一站式”非訴訟糾紛化解中心（或矛盾糾紛調解中心），統籌各類法律服務資源，聯動各類非訴訟糾紛化解方式，形成工作合力。
問：《意見》對加強訴調對接工作有哪些新的要求？
答：《意見》從規范訴調對接工作出發，對加強訴前引導、及時分流案件、依法受理調解三個方面提出了要求。一是在訴訟服務、法治宣傳等工作中提供非訴訟糾紛解決方式指引，適宜通過人民調解解決的，向當事人釋明人民調解的特點優勢，引導當事人根據人民調解法的規定，向屬地或相關人民調解組織申請調解。二是對適宜通過人民調解方式解決的案件，人民法院可以先行在立案前委派或訴中委托人民調解。委派委托的人民調解組織，可以由當事人在司法行政機關公布的人民調解組織名冊中選定，也可以由人民法院在特邀調解組織名冊中指定。三是對委派委托人民調解的糾紛案件，人民調解組織要按照人民調解法和《全國人民調解工作規范》要求及時受理、開展調解、達成調解協議，并向人民法院反饋調解結果。經調解不能達成調解協議的，人民調解組織應當及時辦理調解終結手續，將案件材料退回委派委托的人民法院。
問：《意見》從哪幾個方面強化調解工作保障？
答：人民調解工作的有效開展，離不開隊伍和經費的有力保障。目前，全國有人民調解員317.6萬人，但年齡和知識結構不盡合理，專職人民調解員僅占總數的13%，且經費保障長期嚴重不足。
對加強人民調解員隊伍建設，《意見》從專業化和職業化兩個方面，對優化人民調解員隊伍結構提出了要求，并提出建立青年律師參與人民調解機制，組織青年律師特別是新入職律師到司法所、公共法律服務中心等機構鍛煉。為提升人民調解員隊伍素質，《意見》強調要落實以縣級司法行政機關為主的培訓制度，采取多種形式，加強對人民調解員的培訓，不斷提高人民調解員化解新形勢下矛盾糾紛的能力和水平。
對加強經費保障，《意見》從地方財政保障、設立單位保障、社會保障三個方面提出要求。地方財政保障方面，要推動落實將人民調解工作所需經費列入同級財政預算足額保障，建立人民調解工作經費動態增長機制，加大政府購買人民調解服務力度，用足用好中央和省級轉移支付資金，補充人民調解工作經費不足。設立單位保障方面，人民調解組織的設立單位和相關行業主管部門應當提供場所、設施等辦公條件和必要的工作經費。社會保障方面，探索建立相關基金會，鼓勵為人民調解組織提供捐贈資助等，多渠道保障人民調解工作有效開展。
問：《意見》提出最高人民法院與司法部建立“總對總”對接機制，具體怎么實現？
答：做好新時代新征程人民調解工作，提高人民調解工作質效，需要科技賦能?！兑庖姟诽岢?，通過強化信息化平臺對接的方式來實現最高人民法院與司法部的“總對總”對接。目前，最高人民法院建立了人民法院調解平臺，并與13家中央單位建立了“總對總”對接機制。司法部建立了覆蓋全國的人民調解管理信息系統，20多個省份研發了智能移動調解系統?！兑庖姟诽岢鏊痉ú考涌焱七M矛盾糾紛非訴化解平臺建設，實現與最高人民法院的業務協同和數據共享，確保糾紛案件網上流轉順暢，信息數據互通共享。人民調解信息化平臺依托司法部矛盾糾紛非訴化解平臺，實現與最高人民法院相關系統平臺的對接，開展矛盾糾紛在線咨詢、在線分流、在線調解、在線反饋、在線司法確認。
問：司法行政機關和人民法院共同承擔指導人民調解工作職責，請問如何加強分工協作和工作指導？
答：人民調解法第五條規定，國務院司法行政部門負責指導全國的人民調解工作，縣級以上地方人民政府司法行政部門負責指導本行政區域的人民調解工作?；鶎尤嗣穹ㄔ簩θ嗣裾{解委員會調解民間糾紛進行業務指導。為依法履行指導人民調解工作職責，《意見》要求各級人民法院和司法行政機關加強協作配合，積極爭取黨委、政府對人民調解工作的重視和支持，建立民間糾紛成訴情況通報機制和重大矛盾糾紛預警雙向通報機制，加強調查研究共同解決工作中遇到的困難和問題。司法行政機關要加強對人民調解工作的全面指導，提升人民調解工作規范化水平，建立健全人民調解組織和人民調解員名冊，做好依法設立的人民調解組織備案工作，完善人民調解工作考核評價標準。人民法院要加強對人民調解委員會調解民間糾紛的業務指導，會同司法行政機關做好人民調解宣傳推廣和業務培訓等工作，完善委派委托人民調解和人民調解協議司法確認機制，優化工作流程。
中國法院新聞網摘編：亓淦玉 |
